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政法專題
法學研究

論社會糾紛解決機制的建構與完善

日期:2014-03-11來源: 百色市委政法委點擊:

李榮想

內容摘要:我國處于社會結構的轉型期,各種新舊類型社會糾紛的發生已經成為我國社會的不穩定因素。面對上升的社會糾紛數量和不斷增加復雜化糾紛的類型,我國以訴訟機制為主導,以人民調解、仲裁、行政解決為補充的社會糾紛解決機制顯然有些力不從心。本文從分析我國的社會糾紛解決機制的現狀及其困境出發,進而提出完善我國社會糾紛解決機制的路徑。

關鍵詞:社會糾紛;解決機制;困境;解決路徑

一、問題的提出:社會糾紛解決機制的“遭遇戰”

轉型時期,由于社會結構變化、社會人口流動加劇、社會體制機制改革等諸多原因促成了我國社會糾紛的產生。在筆者看來,解決社會糾紛是一個龐大的系統工程,不僅需要在政策的調整和體制的改革作出努力,需要在法律方面下足功夫來不斷完善社會糾紛的解決機制,同時也需要社會公眾的積極參與。

從我國目前的社會糾紛類型來看,一般分為常規性糾紛與非常規性糾紛。所謂常規性糾紛是指發生在個別社會成員或社會組織之間,在正常民事、經濟生活或行政管理活動中所發生的規模較小、沖突方式較為和緩、影響較輕的社會糾紛。而非常規性糾紛是指具有下列某一種或某幾種情況的社會糾紛:(1)群體性糾紛。即糾紛主體一方或各方為多個自然人或組織機構;(2)政策訴求型糾紛。即由某項重大社會政策的出臺及實施所引發,或以反對某項政府政策及其實施為訴求的社會糾紛;(3)涉及基本政治制度以及民族和宗教問題的糾紛;(4)涉及國家對外大政方針、影響國家安全和國際關系的社會糾紛;(5)采用特殊動員與對抗方式的糾紛,即靜坐、游行示威、罷工、罷課、罷市、網上簽名等激烈方式的社會糾紛;(6)與境外敵對勢力相勾連、受境外敵對勢力控制與影響的社會糾紛。非常規性糾紛是我國現實社會矛盾的集中表現形式,是影響我國社會穩定與安定和國家大政方針實施的重要因素,非常規性糾紛的解決也是我國實施社會治理的主要內容與目標[1]。

我國現有的社會糾紛解決機制,主要是以訴訟機制為主導,以人民調解、仲裁、行政解決為補充。也就是說,第一類是司法解決機制。根據刑事訴訟法(自訴案件)、民事訴訟法、行政訴訟法的有關規定向法院提起訴訟,通過司法的救濟途徑來解決社會糾紛。這是我國解決社會糾紛的最重要途徑;第二類是行業自治組織的調解機制。包括律師協會、消費者權益保護協會等對行業內糾紛的解決;第三類是準司法機構的解決機制。包括仲裁委員會、勞動爭議仲裁委員會、人民調解委員會等準司法機構解決合同爭議、勞動爭議等;第四類是行政機關解決民事爭議的機制。主要包括行政調解和行政裁決兩種方式,例如各主管行政機關處理土地權屬糾紛、房屋拆遷糾紛等。盡管建立了一定的社會糾紛解決體系,但不可否認,在現階段的中國環境下,這種“以訴訟為重心、以其他糾紛解決機制為補充”的社會糾紛解決機制,因社會結構和社會環境的變化及本身存在的缺陷,這種糾紛解決機制在當下的中國社會,其作用和功效明顯不足,甚至衍生了諸多困境。

(一)是困境,亦是風險

進入社會轉型期,經過多年的“普法”運動,公民尋求法律途徑解決糾紛的意識提高,加之人員流動性增強,社會的陌生化程度增大,社會個體之間相互碰撞的可能性加大,引發矛盾和沖突的幾率大幅上升。還有國家順應改革之需而出臺頒布一系列的法律規章和行政措施辦法,也會在一定程度上增加這種糾紛產生,從而導致司法部門的壓力。從因果論上講,諸多糾紛的產生必然要求糾紛的解決,解決路徑之多,也不必然非得選擇法院來解決。法院解決糾紛的也許得花費更高的成本,冒更大的訴訟風險。但從這幾年的立案數量來看,因果論假設卻得不到更為充實的論證,訴諸法院的糾紛數量不斷上升。從統計數據上看,1978年之后全國法院審理各類案件總數在1999年達到峰值后,多年一直基本穩定,甚至略有下降;而2008年,全國受理和結案的案件數量均比上一年都上升了11%左右,2009年,則再分別上升了6.3%和7.2%[2]2010年所審理的案件,則同比上升2.82%[3]。這是為什么?從這種趨勢來看,轉型期的中國,漸進式的社會變革,特別是社會結構層面的變革會表現出其緩慢性,而在緩慢性的變革之下,傳統的糾紛解決機制必然仍占據著主導地位,這同社會結構層面之上的社會觀念及其事物快速發展必然產生不可避免的碰撞,導致諸多傳統糾紛解決機制在陌生人社會失靈,或不方便使用,人們因而會更多轉向司法途徑。還有一點,為了法治的理想,也為提升司法在國家和社會中的地位,中國法學界、法律界多年來一直以各種方式鼓勵人們拿起法律的武器,為權利而斗爭,在一定程度上都鼓勵了社會公眾的“司法消費”。當然,受制于政府績效模式影響,法院系統也不得不或者說習慣于用案件數量的增長,作為工作績效指標之一,這也導致在立案時有意無意地追求案件數量的增長。這些原因相互作用形成的“訴訟爆炸”[4],都加劇了訴訟解決機制的壓力,使其在案件的質量上遇到了困境。

“訴訟爆炸”的直接后果在于:一是加重了法官的工作壓力。案件數量的不斷增長,導致法官審判工作壓力不端增加,身體和心理的承受力降低,進而導致訴訟效率明顯降低;二是面對龐大的案件數量,法官為了在審理期限內結案和降低上訴率,往往采用不規范的做法強制調解、變相強制調解。名為貫徹落實和諧的司法理念,實則是違法辦案、侵犯了當事人的訴訟權利;三是在案件數量和案件審限的雙重壓力下,積案現象頻發,在一定程度上導致了審判的整體質量下降,進而導致上訴率高、再審率高和申訴上訪率高的“三高”現象。從長遠來看,“訴訟爆炸”的深層次后果在于:一是各種類型的社會糾紛不能得到及時化解和解決,當事人的特定需求不能得到多元化的滿足;二是由于訴訟成本較高,社會資源被大量浪費;三是審判資源的有限性與人們對訴訟急劇膨脹的需求之間的矛盾長期得不到解決,對我國法治建設進程將產生阻礙的影響。

(二)尷尬的非訴訟糾紛解決方式

人們解決糾紛、化解矛盾的途徑還是比較單一,雖然我國的人民調解和訴訟調解制度被譽為“東方經驗”,但長期以來形式單一,存在利用不充分和新渠道開發不夠的問題等,公民、法人出現了糾紛第一個想到的就是打官司,訴訟幾乎成了惟一的渠道,因此法院成了矛盾糾紛的匯集點。與訴訟機制相對應,我國目前也存在為數眾多的非訴訟糾紛解決機制,但顯然它們在實踐中并沒有發揮應有或者說足夠的作用。與法院受理的案件數量不斷增長形成了鮮明對比,通過仲裁委員會、行業組織、人民調解機構等非訴訟機制解決糾紛的數量卻是很少的。在筆者看來,非訴訟解決機制在化解社會糾紛過程中的作用之所以弱化,其原因是多元化的。但主要原因主要在以下幾個方面:其一,非訴訟糾紛解決機制本身的程序利益和社會價值尚未得到充分的挖掘和重視。有些非訴訟糾紛解決機制的程序還相對復雜,例如仲裁行為;非訴訟糾紛解決機制中“私力救濟”的正當性尚未得到公眾的積極認可,并得到應有的尊;其二,非訴訟糾紛解決機制的效力仍未得到立法和司法的支持。這也促使得糾紛雙方不會考慮利用非訴訟途徑解決糾紛,這不是最有力的解決途徑。因此,“這種解決辦法不保險”,進而影響了非訴訟糾紛解決機制的權威性和正當性;其三,非訴訟糾紛解決機制解決糾紛的能力較低,這也阻礙了當事人選擇非訴訟方式解決糾紛。一方面是由于諸如基層調解機構的人員沒有經過的專業培訓[5],也使得一部分公眾不會選擇這類組織解決其存在的糾紛,另一方面政府對這種公益性的非訴訟糾紛解決組織和人員的經費投入較少,沒有足夠重視其社會價值及其發揮的社會作用。非訴訟解決機制的無力,所帶來的后果是: 一是大量的社會糾紛在萌芽時期長期得不到有效解決,便使其涌入訴訟程序,增加了法院壓力;二是一些常規性社會糾紛在非訴訟程序階段內欠拖不決 ,也增加了糾紛進一步轉化為非常規性糾紛的可能性 ,從而引發更大的社會矛盾。

(三)新類型糾紛的演變與觀念錯位

新類型社會糾紛主要是指非常規性糾紛。非常規性糾紛主要的特點是:其一 ,社會危害程度大。非常規性糾紛直接或間接地表現出對現有的社會秩序的對抗。其二 ,主體多元化,涉及多數人,不是單一主體。由于涉及多數人的利益,非常規性糾紛所牽涉的人員規模較大。因此,通常不是個別的自然人或組織。其三 , 非常規性糾紛的發生具有觸發性。此類糾紛是經過了長期的積累之后 ,因某些個別原因而一觸即發 ,成為具有相當規模的群體事件。例如最近幾年發生貴州甕安事件、云南孟連事件、湖北石首事件、重慶出租車罷工事件等等,從這些糾紛發生的情況來看,都是由于存在一些長久釀積的潛在的社會矛盾 ,往往再由某一具體事件會成為引發重大社會沖突的導火索。其四,非常規性糾紛的行為方式多樣化,其有日趨激烈之勢 ,非理性方式越來越多地被運用。在“信上不信下、信大不信小、信鬧不信息”的錯誤思想支配下[5],此類社會糾紛的組織者往往以黨政機關、重點部門等為目標 ,試圖通過靜坐、舉牌,甚至是自焚、跳樓等方式,引起公眾和媒體的關注,進而引起上級有關領導和部門的重視,達到“大鬧大解決”的目的。其五,難以通過正常的司法、仲裁等途徑解決問題。此類糾紛的主體,其訴求對象一般是社會管理機構。再者,此類糾紛的訴求往往涉及政治、民族等憲法性問題,依照現行法律途徑,無法訴諸司法。其訴求也是司法或仲裁機構所無法具備條件和能力的。

從我國現階段的情況來看,面對這些新類型的社會糾紛,現有的社會糾紛解決機制往往顯得無奈又無力,已不足以應對社會糾紛的解決。近幾十年來,我國社會正處于高速發展的時期,處于社會結構和社會改革的時期,也是社會矛盾的高發期。在這一過程中 ,我國的社會管理層的主觀偏向,在于正面推動社會主義各項事業的發展,當然,社會管理層盡管也將解決社會糾紛納入了整個社會和諧社會的建構方案。但相比于經濟建設等各項事業來說,對社會糾紛的解決的重視程度顯然是輕的,不夠的。我們的管理層對于社會糾紛,只有當其對社會各項事業的發展產生足夠的危險和破壞的時候,才引起重視和關注。對于社會糾紛,特別是非常規性的糾紛,社會管理層沒有做好“未雨綢繆”的工作。甚至有些管理者認為,解決社會糾紛只是政法部門的職能,與其無關。于是,管理者就樹立了對于涉及社會糾紛的解決的問題和事件,能推諉就推諉,能回避就回避,將這些問題和事件都推給了政法部門的想法。而這種想法在實際工作中,又進一步支持和加劇了這種實踐的可能性。

二、完善我國社會糾紛解決機制的路徑

筆者認為,完善我國社會糾紛解決機制,需要從社會資源的重整、社會糾紛預防、司法創新等幾個方面進行:

(一)整合并全面利用各種資源與力量,加強非訴訟糾紛解決機制作用。

近幾年,中央部門高度重視“調解”在解決社會糾紛中作用,相繼出臺了《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》、《最高人民法院關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》等政策,意見要求堅持調解優先,依法調解,充分發揮人民調解、行政調解、司法調解的作用,把人民調解工作做在行政調解、司法調解、仲裁、訴訟等方法前,立足預警、疏導,對矛盾糾紛做到早發現、早調解,進一步強化了調解在解決社會糾紛中的作用,也取得了一定成效。但除此之外,還應當進一步加強其他非訴訟糾紛解決機制的作用。一是進一步探索我國新型的非訴訟糾紛解決機制類型。可以根據我國市場經濟和社會自治的發展趨勢,在條件允許的情況下,重點發展公益性的社會糾紛解決機構。[6]同時,積極培育盈利性民間ADR[7],將民間可以自行解決的糾紛自己“案結事了”,進一步減輕司法途徑解決社會糾紛的壓力。二是加強非訴訟糾紛解決機制的規范化、制度化建設,增加其權威性。在條件成熟時,可以通過先進行地方性立法,再由全國人大制定《非訴訟糾紛解決法》,突出其社會自治精神,鼓勵人們利用非訴訟糾紛解決方式,強調法院作為糾紛的最后解決機構而不是最先解決機構;對非訴訟糾紛解決機制進行必要的規范,并賦予其相當的法律權威。此外,還要明確非訴訟糾紛解決機制的監督機制,確保糾紛解決過程的公正性和結果的公正性。三是建立并強化非常規性社會糾紛的解決機制,設立專門機構處理特殊的社會糾紛。對移民糾紛、拖欠民工工資、房屋拆遷及土地征用、企業改制、等非常規性的社會糾紛,可以選擇性地在問題較為突出的地區,在適當的時間內設立專門的解決糾紛機構,并針對特殊糾紛制定專門的解決措施和對策。四是加強創新機制,將調解納入律師的執業范圍。建立律師執業能力的科學評價機制,將能否促進依法調解、促成雙方和解作為評價律師執業能力的重要方面,引導、鼓勵律師更好擔當起促進社會和諧穩定、服務經濟社會科學發展的社會責任,充分發揮律師在解決社會糾紛中的作用。

(二)建立社會糾紛防控體系,提高解決社會糾紛的主動性。

在信息化迅速發展的時代里,信息的重要性顯而易見。對于解決社會糾紛而言,快速、準確、全面地掌握社會糾紛信息,更是建立起社會糾紛防控體系的基礎,是恰當、有效、及時解決社會糾紛的前提與重要保障。但目前的情況是,我國的社會糾紛信息并不是統一的,而是分散于各部門之中,加上各部門之間缺乏在解決社會糾紛問題上溝通交流機制,沒有建立起信息互通平臺。即使有部分交流,但對信息的處理,在技術和分析上,又遇到重重困難,導致信息失去了價值,加上信息處理的責任不明確,因而各部門對社會糾紛信息不夠重視。因此,筆者認為應該進一步擴展和完善信息的收集渠道與體系,建立縣區行政級別的社會糾紛信息共享平臺。根據條件,可以設在公安部門的110報警平臺。以社區、村委為單位,在社區、村委設立社會糾紛信息員,信息員按季度將其所在區域的糾紛信息及時上報110報警平臺,由110報警平臺建立起統一的社會糾紛信息收集平臺。在這個信息平臺的基礎上,設立社會糾紛防控體系聯席會議,實行政法委維穩辦領導的體制。再由聯席會議召集包括公安、檢察、法院、安全、武警以及黨政有關部門成員,將所收集的社會糾紛信息進行分析,對社會糾紛的主體、性質、規模等進行等級劃分。最后由防控體系聯席會議討論解決的方案。建立社會糾紛防控體系聯席會議,將解決社會糾紛制度化、機構化,可以統籌社會各級量,形成解決社會糾紛的合力,進一步提高了解決社會糾紛的主動性,有利于將處于萌芽狀態的糾紛扼殺在搖籃之中,促進了社會的穩定與和諧。同時,也可以淡化黨委、政府直接出面解決社會糾紛所引起的不必要的爭議,阻斷那些無理群眾對黨委和政府的不正當要求的訴請。

(三)加強司法創新,增強司法對社會糾紛的處置能力。

面對紛繁復雜的社會糾紛,司法始終是解決社會糾紛最有利的途徑。在建構法治中國的進程中,作為審判機關的人民法院,其解決社會糾紛的職能始終,并不斷發揮著主導的作用。因此,加強司法創新,增強人民法院應對和解決社會糾紛的能力已經擺在十分緊要的關頭。針對發展著的社會糾紛和應對解決社會糾紛的需要,人民法院應當在以下幾個作出自己的努力:一是創新審判理念,實現審判的法律效果與社會效果的有機統一。在不違反法律規定的前提下,在充分重視案件審理的社會效果的思想指導下,法官可以運用自由裁量權,充分考慮采取更加有效、更加地保護當事人的合法權益,有效、并實際地解決社會糾紛;二是注重運用“調解優先、調判結合”的工作原則,在司法實踐中,不斷根據當地的情況,創新機制,要注意糾正不顧辦案效果、草率下判的做法,也要注意糾正片面追求調解率、不顧當事人意愿強迫調解的做法,在保障當事人的權益不受損害的同時,努力實現“案結事了”。三是建立同各部門之間的溝通交流機制,促進“大社會糾紛機制”工作體系的建立。各級法院要加強與村委會、居委會、工會、共青團、婦聯等部門的密切配合,要充分利用自身的資源來支持其他組織開展解決社會糾紛工作。例如,可以適當的在處理糾紛比較多的派出所、交警部門、婦聯、工會、廠礦等單位設置糾紛解決點;建立以人大代表、政協委員、離退休干部、社區委員、村委委員以及社會各界人士組成的覆蓋各級、各部門、各行業的社會糾紛解決力量,逐步形成資源共享、力量共用、良性互動的“大社會糾紛解決機制”工作體系的建立。

(四)明確社會糾紛解決的原則和思路,加大重視社會糾紛解決工作力度。

進一步完善我國社會糾紛解決機制的原則和思路,一定要始終堅持科學發展觀和依法治國方略,提高國家在解決社會糾紛的治理能力,從而實現對現階段社會矛盾及糾紛的有效控制、調節和解決。在實踐層面上,筆者同意四川大學龍宗智教授所提出的三個原則:一是兼顧利益訴求,考量正負效應。所謂的兼顧利益訴求,就是在當前應充分注意協調效率與公平之間的矛盾[8]。因此,在筆者看來,從保持國家政策的連續性和穩定性的出發,應該還需要堅持鼓勵富人繼續為社會創造財富的同時,要努力通過國家政策的調整和制度的有機改革完善,進一步讓更多人更多地區脫貧致富。而這就是解決社會糾紛的最為根本的措施。正所謂經濟基礎決定上層建筑,只有經濟發展了,社會的問題才有解決的可能性。而考量正負效應,是指各級政府在決策時,不僅要考慮促進經濟發展的積極效應,也要考慮它可能帶來的負面影響,包括可能引起的損害相關群體及個體利益,造成社會不和諧的問題[9]。為此,筆者認為,應加強對領導的決策進行評估,將決策的負面影響作為評價政府決策是否正當的標準內容,進一步考量領導決策而產生政府的行為在社會運行中的效應,防止領導決策的失誤,引起更進一步的社會糾紛,做到防患于未然。二是轉變處置方式,堅持依法治理。也就是在實施依法處置糾紛過程中,應堅持和強調一些基本的法律原則,一般不能支持、遷就在法理上不能成立的訴求。三是掌握處置策略,有效應對糾紛[10]。面對不同類型、不同特點的社會糾紛,可以分別采取常規、主動、技術、分層的處理方式,力求達到解決社會糾紛,實現“案結事了”的最大效果。明確原則和思路之后,還需要各級部門領導重視對社會糾紛解決工作,加大在財政經費、人員編制等方面對解決社會糾紛的投入力度,為進一步建構社會主義和諧、穩定的社會打下堅實有力的基礎。

 

注釋:

[1]龍宗智:社會糾紛及其解決機制,海南律師服務網,

http://www.hilawyer.net/News_Show_55059.html,2011年7月2日訪問。

[2]參見《最高人民法院公報》2008年4期、2009年4期和2010年4期。

[3]李婧:2010年全國法院審理案件一千萬件 行政案件數量上升,人民網法治頻道,http://legal.people.com.cn/GB/14724719.html,2011年7月3日訪問。

[4]蘇力:審判管理與社會管理:法院如何有效回應“案多人少”?載于《中國法學》,2010年第6期。

[5]轉引自范愉:訴訟的價值、運行機制與社會效應——讀奧爾森《訴訟爆炸》,載于《北大法律評論》,1998年第1卷第1輯。

[6]顧培東:試論我國社會中非常規性糾紛的解決機制,載于《中國法學》,2007年第3期。

[7]龍宗智:完善糾紛解決機制的基本路徑與原則,載于《司法》第1輯,法律出版社2006年版。

[8][9][10]同上。

 

作者簡介:李榮想,百色市中級人民法院黨組成員、執行局局長

 

[責任編輯:張孝國]

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