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關于完善百色市政府法律顧問 制度的建議

日期:2013-03-27來源: 百色市委政法委點擊:

 關于完善百色市政府法律顧問制度的建議

 

 

 

  要:近年來,百色市以建設“富裕百色、幸福百色、魅力百色、生態百色、和諧百色”為目標,努力把百色建設成為中國乃至亞洲重要的生態鋁工業基地,亞熱帶特色農業基地,全國紅色旅游目的地,輻射滇、黔、桂三省(自治區)的區域性商貿物流集散地;把右江河谷建設成為融合城市田園、民俗風情和山水生態的特色城鎮,以及西南出海通邊重要交通樞紐,包括公路、航空、鐵路、邊境口岸、內河航運5個交通要素結合在一起的立體交通樞紐。伴隨著這樣的愿景和藍圖,百色市委市人民政府率領廣大各族人民,共同努力,百色經濟社會得到極大的發展。隨著城市建設步伐的加快,招商引資、老城改造、城鄉建設征地拆遷引發的矛盾也越來越突出,群體性事件數量不斷增加、涉及面廣人多,而且一些群體性事件行為方式趨于激烈,已經成為影響社會穩定的突出問題。這些眾多的問題,歸根結底是涉訴涉法問題,面對這些日益增多、日趨復雜的法律問題,不僅需要政府加強依法行政能力建設,而且,也需要借助律師這樣一個具有較高專業法律素養、具有豐富處理實體法律問題經驗的群體。建立并完善百色市政府法律顧問制度,是搭起政府攜手律師的橋梁,也是律師發揮其自身優勢,幫助政府從涉法涉訴等繁雜事務中解脫出來的有效平臺。

關鍵詞:完善 百色市 政府法律顧問 制度 建議

一、政府聘用律師法律顧問是新形勢下的必然要求

現階段,隨著我國法律制度的不斷完善以及法律服務行業的不斷細分,越來越多的政府機關開始聘請律師為其提供法律服務,服務領域從特定項目的專業咨詢服務到包羅萬象的常年法律服務,不一而足。這一現象的出現有著深厚的原因和背景。

(一)聘用律師作為政府法律顧問是依法行政的必然要求

近年來,中國政府在推進依法行政上做出了很大的努力。國務院在2004年出臺《全面推進依法行政實施綱要》,提出用十年時間基本實現建設法治政府目標,這一目標給各級政府機關帶來了很大的壓力。各級政府機關的法制部門在權力擴張的沖動下也在切實的推進依法行政,政府決策層在重大問題上越來越注意其合法性,各個政府部門基于尋找管理依據或擴大權力在推進立法工作上更是不遺余力。這使得政府法制工作日益繁重和復雜,需要獲得外部力量的支持。

(二)聘用律師作為政府法律顧問是政府服務外包的必然要求

面對日益復雜、多變的社會管理,政府無論是在人員數量和專業性方面都越來越力不從心,寄希望政府包攬社會管理的所有方面既不現實也無必要。在美國,聯邦、州以及地方政府經常采用與私人供應商簽合同的方式來提供服務、發放福利以及履行重要的政府職能。在中國,政府機關與各種各樣的公司、研究機構簽署各種咨詢、服務、采購合同,政府采購領域有專門的政府采購法來規范,各級政府采購中心以及各個政府機關進行數量眾多的采購。政府以其巨大的財政能力為后盾,購買各種服務,從而獲得社會上的智力資源和人力資源來提高政府管理水平和分擔政府管理任務,同時也為各種服務提供商帶來了巨大的商業機遇,其中即包括像律師這樣的法律服務供應方。

(三)聘用律師作為政府法律顧問是由律師的職業所決定的

與政府法制工作人員或法學教授們相比,律師在承擔政府法律事務上具有獨特的優勢:在專業訓練上,律師基本上都受過法學專業教育并有律師執業的實踐,法律業務技能較為扎實;在人員配備上,律師可以在短時間集中人力、時間和精力承擔一項法律事務,能夠處理突發性、高強度的法律事務;在實踐經驗上,律師更加熟悉商業社會的運行實踐以及法律事務的處理實踐;在創新上,律師則能將法律服務的最新模式和經驗靈活運用于政府法制事務,協助政府應對新形勢下復雜多變的法律問題。

(四)聘用律師作為政府法律顧問有利于彌補政府內部法制機構的不足

目前,縣以上基層政府都設有法制辦公室,承擔本級政府的立法、行政復議、規范行政執法、為重大決策提供法律意見等職能。大多數政府組成部門也都設有法制處或法制科這樣的內部機構,以承擔該部門的內部法制事務。隨著我國法律體系的不斷完善和依法行政工作的不斷深入,政府法制部門或機構承擔的事務和責任越來越重,專業化的要求也越來越高,其在政府決策和運行中的作用也越來越大。由于政府法制機構編制有限,法制工作人員的學科背景及專業訓練也存在一些欠缺,政府法制機構在一些專業化較強或人員需求較大的法律事務上難免捉襟見肘,在諸如重大立法的調研和條文起草、涉及政府的重大訴訟及具體項目的文件準備等方面都亟需律師的支持。

二、政府法律顧問的功能應圍繞和服務政府中心工作大局

律師作為政府法律顧問要定位好自身角色,作為政府法律顧問,其功能應圍繞和服務政府工作大局。這是由政府法律顧問本身應當提供的法律服務內容來決定的。

(一)參與政府合同的審定,維護政府利益,確保政府機關正常運轉

政府機關作為購買方每年都會簽訂大量的采購、咨詢合同,這些合同文本往往由供應商提供,合同內容和形式一般較為簡單,作為買方的政府機關在這類合同談判中通常具有很強的議價能力,因此需要對合同進行比較仔細和全面的修改,以維護政府機關的利益。合同審閱和修改往往以書面形式作出,大多情況下都是提出合同審閱意見,而不直接在合同文本上進行修改。這是因為律師一般不參與這些合同的直接談判,與律師對接的法制部門只是負責合同把關和提出意見,因此無需直接對合同文本上的細節作出直接修改。在一些重大合同中,如特許經營合同、BOT合同,往往需要律師作為政府機關的代表參與合同的談判和進行合同文本的修改及定稿。

(二)參與政府立法,確保法律法規規章的合法性及穩定性

政府立法包括制定法律、行政法規、地方性法規、規章和規范性文件。在實踐中,法律、行政法規、地方性法規這些效力層級較高的法律規定,其立法草稿都是由具體行業的政府部門來起草和推動的。作為某一行業的行政管理部門,其承擔著較多的立法任務,比如在國家部委層面,其需要起草和推進相關領域的法律和行政法規的制定,并自行制定部門規章;在地方政府層面,其需要對法律或行政法規的草案提出修改和完善意見,并起草制定地方性法規、政府規章和相關領域的規范性文件。政府立法工作量非常大,涉及立法調研、法律法規匯編搜集、與實踐部門的會議研討、立法草案的起草和修訂,律師在政府立法的各個環節都可能會參與。

(三)參與重大政府決策和法律問題論證,確保政府合法決策、科學決策,降低法律風險

政府出臺重大的決策之前或遇到比較重大的法律問題,往往會尋求律師的幫助。對于這些較為重大的決策或法律問題,律師需要經過細致和深入的研究和思考,以較為中立和公正的態度給出專業意見,為政府決策提供智力及法律支持。這里需要排除和控制律師對于該決策中的個人利益和觀點作出過多考慮,避免完全從個人利益和觀點出發提出專業意見。此外,在提出法律方面專業意見的同時,律師也可以提出合理合法的決策選項及方案,供政府機關參考,而不必僅僅局限于法律服務的范圍內,這也是政府機關比較歡迎的。

目前,在四地一帶一樞紐戰略背景下,市政府將擔負著社會基礎設施和重大項目建設的責任,這些政府項目投資大、周期長,涉及法律關系眾多,且往往關系到百姓的根本利益。因此,政府項目建設法律論證尤為重要。法律顧問可以作為項目的專項顧問,對政府重大投資項目進行法律行性分析論證,起草相關法律文書。

(四)代理政府涉訴案件,搭建涉訴各方溝通協調橋梁

政府涉訴案件主要有行政復議、行政訴訟和民事訴訟以及仲裁程序。在現實中,行政復議和行政訴訟案件并不常見,政府基于民事合同爭議而面臨的民事訴訟和仲裁往往更加多見。此外,政府機關有時也會參與就其行業管理的企業或事業單位的訴訟,在其中協調各方的利益和爭議。政府涉訴案件往往影響面較大,很容易成為新聞和社會熱點,對政府機關及其工作人員產生很大的壓力。如何消除社會負面影響,合理合法的快速解決爭議,是政府機關在涉案案件中面臨的主要課題。律師在這種情況下,往往需要排除社會輿論的影響,堅守立場,以良好的職業素養及專業知識為政府機關提供法律意見和建議,并在爭議解決過程中盡力維護客戶的合法權益。進一步幫助政府解決涉涉訴案件,減輕黨政領導工作負擔,為和諧社會建立作出貢獻。

三、律師擔任政府法律顧問應當具備哪些條件和能力

由于政府法制事務的特殊性,律師在為政府提供法律服務時有著明顯與普通民事或商務法律事務不同的地方。在民事或商務法律事務中,律師需要最大限度的維護當事人的利益,需要了解經濟活動的特性,合同、談判類的事務居多;而在政府法制事務中,律師處理的法律事務往往具有公共性和社會性,需要熟悉政府運作過程以及公共政策,立法和政策制定的事務很多。具體而言,律師需要具備以下條件才能為政府機關提供較高水準的法律服務。

(一)有為政府服務的強烈意愿

強烈的興趣和意愿可以促使人在某件事上取得成就。有了為政府提供法律服務的意愿,就會注意爭取和獲得受聘于政府機關的機會,在受聘于政府機關后就會認真和耐心的處理政府法制服務。為政府提供法律服務工作量大、難度高而收費低,如果沒有強烈的興趣和意愿,很容易對這一工作產生厭倦,進而放棄該業務或者被政府解聘。此外,作為體制外的律師,很容易對政府機關產生反感或不滿的情緒,這種情緒也會降低律師為政府提供法律服務的意愿,尤其是在處理政府與弱勢群體對立的事務上,律師很容易由于同情弱勢群體而在內心對政府機關的立場產生抗拒心理。因此,保持為政府提供服務的意愿非常關鍵同時也相當困難。

(二)具備律師的專業素質

政府機關聘用律師看重的是律師的專業素質。作為專業律師,需要能夠及時、準確的對相關法律問題出具專業意見,能夠有效的控制和排除合同中的各項風險,能夠熟練與各類經濟主體應對,能夠在談判中把握焦點并維護客戶的利益。律師在政府法制服務中的專業素質要求與律師在其他類型的法律服務要求并沒有本質區別。

(三)了解基本的行政法知識

政府法制事務涉及很多行政法的理論和知識。律師在處理政府法制事務中需要熟悉和了解行政訴訟法、行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政復議法、政府采購法、立法法的具體規定和相關理論。這些規定和理論往往是律師在日常業務中不經常碰到或不太重視的。政府法制工作人員雖然不一定都有法學教育背景,但經過幾年的法制工作磨練對上述法規和理論都有基本的掌握和理解。律師如果在這些方面還達不到政府法制工作人員的水平,就有可能受到政府機關的質疑。

(四)了解政府運作的常識

政府運作有一套完備和復雜的程序,每一級別政府的權限、每個政府部門的職責、每一位工作人員的職位都有明確的法規和文件規定。政府機關在處理公務時有一套流程,在做出公共決策時有明確的程序。作為律師,雖然不必像政府人員一樣對這些政府運作的方式了如指掌,但基本的常識還是必須要有的,否則容易鬧出笑話或者遭到輕視和誤解。主要而言,政府機關一般都是通過下發文件和召開會議來處理具體的政務,文件的流轉程序可以查看國務院辦公廳頒布的《國家行政機關公文處理辦法》,政府會議需要親身經歷幾次就熟悉了。此外,律師也有必要根據“三定”方案來了解所服務的政府機關的職責以及其法制部門的職責。

四、律師擔任政府法律顧問應當注重社會效益

律師在為政府提供法律服務中一般很難獲得較高的經濟收益,而政府法律事務工作量大、難度大、要求高,這很容易使律師產生做虧本買賣的感覺。就其基本性質而言,律師為政府提供法律服務本身就帶有部分公益的性質,只有認同了這一點,律師才可能心平氣和的為政府機關服務。除了經濟收益之外,律師為政府機關提供法律服務會有很多其他方面的收獲。

(一)參與政府決策,推進政府的依法行政

就中國目前的現狀而言,律師正式的參政議政渠道非常有限。有少數律師可以通過當人大代表或政協委員來參政議政,但一般律師很難獲得這樣的機會,即使當選人大代表或政協委員,也只能在人大會議或政協會議期間提出議案或提案,往往很難深入和持續的影響政府決策。作為政府機關的受聘律師,律師有機會持續和經常的處理政府機關的疑難雜癥,參加政府機關內部無所不言的會議,從而了解政府運作的各個環節。在這一過程中,律師可以使用自己的專業技能來提高政府決策的合法性和合理性,推進政府機關管理和服務能力的提高。此外,了解政府的運作和官員的想法也有助于律師代表民商事客戶處理與政府相關的審批、處罰等事務,而這一類事務在律師業務中占有相當比例。

(二)幫助理順和改善具體行業的監管和管理

就某個政府部門而言,其對相應行業的管理面面俱到、非常細致,而大部制改革使得具體政府部門的管理領域逐漸擴大。因此,如果能為某個政府部門提供法律服務,久而久之就可以對某一行業領域了解和熟悉。在提供法律服務的過程中,律師會經常適用該行業的主要法律法規,幫助政府機關解決該行業的各種重大問題和難題,與該行業的協會或相關企業交往。這種深入和全面了解的程度不是律師在做某個領域的民商事法律服務所能比擬的。具體民商事法律服務只能帶給律師對某一行業零散或片面的把握,無法像處理政府法制事務那樣全面和整體性的把握行業的問題和特點,更難以了解政府機關在行業管理上的重點和立場。

(三)成為溝通體制內和體制外的橋梁

政府機關的公務員和官員屬于體制內的核心人員,律師則屬于體制外的精英人士。目前中國體制內的人員和體制外的人員由于缺少有效的流動和互動,很容易對彼此產生不滿或反感。這樣的局面對社會和國家的穩定與進步不太有利。律師作為政府機關的法律顧問,通過其服務能夠與政府機關的工作人員打成一片,從而有可能向公務員和官員傳遞體制外的聲音和想法,以自身的真誠消減公務員和官員對體制外人員的隔膜和排斥;另一方面,律師也可以把自己對公務員和官員的所見所聞如實傳遞給體制外的同事和朋友,化解體制外人員對體制內不合理的批評和判斷。

五、大力推進和完善我市政府法律顧問制度

(一)我市政府法律顧問發展現狀

近年來,市本級及各縣(市)區政府和部分政府部門,精心選聘律師擔任本級政府及各級部門的法律顧問,組織法律顧問參與行政決策合法性審查、涉訪涉訴及其他法律事務處理等工作。法律顧問在推進依法行政和協調政府事務中發揮了積極的作用。然而,政府聘請法律顧問存在諸多問題。從數量上看,政府聘請律師擔任法律顧問數量較少,有的根本沒有聘請。截至20126月份,全市律師有161人,律師事務所23家,但受聘擔任政府法律顧問的數量極其有限。以廣西中名律師事務所為例,2008年,全所擔任法律顧問的人數是28人,擔任政府法律顧問的律師是7人,占全所法律顧問人數的25%2009年,全所擔任法律顧問的人數是25人,擔任政府法律顧問的人數是6人,占全所法律顧問人次的24%2010年,全所擔任法律顧問的人數是21人,擔任政府法律顧問的人數4人,占全所法律顧問的19%2011年,全所擔任法律顧問的人數是24人,擔任政府法律顧問的人數是3人,占全所法律顧問的12.5%。而百色全市的律師總人數,已經從2009年的140人上升到2012年的161人。總人數是持續增長的,但從擔任政府法律顧問的人數上看,卻逐年下降的趨勢。從作用上看,有的政府部門聘而不用,法律顧問僅僅是一種擺設,作用發揮不好,法律顧問制度流于形式。目前,政府法律顧問主要服務于黨政領導接待日、解決涉訪涉訴事件、陪同政府領導下鄉參與解決基層問題,根本沒有參與政府重大事項論證、規劃和決策,也沒有為政府經濟建設提供法律服務,以致浪費和閑置法律顧問資源。此外,政府聘請法律顧問程序不規范,沒有將執業經驗豐富、法律知識淵博的律師聘請為政府法律顧問。同時,政府要求法律顧問無償提供法律服務,也是一種缺陷。

(二)建立和完善我市政府法律顧問制度的建議

1.政府應當充分認識法律顧問在推進依法行政中的作用和價值

政府不僅是政府法律顧問工作的倡導者,也是法律顧問工作的指揮者。在整個法律顧問工作體系中,政府始終處于“決策者”的中心地位。為此,要做好政府律師法律顧問工作,有效促進律師工作的積極性,首先就必須從政府法律顧問工作的本質出發,充分尊重律師,加強與律師的合作與溝通,增進相互之間理解和支持。從主觀上充分重視律師法律顧問工作,確保律師執業所應有的權利和地位得以體現。其次,還必須加大政府法律顧問律師的參與力度。適應建設“法治政府”的需要,對政府依法行政過程中所涉及的法律事項提供相應的法律服務。讓律師不僅僅只為政府提供簡單的法律咨詢、民事訴訟、陪同領導下訪等法律事項。而是從多角度、全方位全程介入政府的日常工作。

2.建立政府法律顧問團制度

做好政府法律顧問工作,是促進政府依法行政的重要途徑。有必要設立或完善政府法律顧問團制度。建立“政府法律顧問團”,以律師為主,同時吸收法律教學、法律研究等專業領域的法律專業人才,參與政府法律顧問工作,共同為政府提供優質、高效的法律服務。“政府法律顧問團”實行集體討論制度,主要是針對政府的一些重大、疑難法律事務。對于該些事務首先由法律顧問團集體討論,拿出若干可行方案后,向政府匯總意見,為政府作出決策提供法律依據。

建立政府法律顧問與黨政領導“一對一”工作機制或律師組建團隊對黨政領導專項服務。結合政府領導分管工作,安排專業對口的律師為政府領導提供定向服務,在必要時法律顧問應陪同政府領導進行考察、調研、檢查和信訪接待,并及時向領導提供律師專業意見,使領導在處理具體事務時有法律政策依據。另外,政府法律顧問人員配備要根據政府工作特點選擇不同專長的法律人才,同時還要根據工作需要及時吸納新成員,便于政府法律顧問能更好地發揮作用。

3.拓寬政府法律顧問的服務領域

政府法律顧問工作內容應進一步拓展,將由原先單一訴訟和涉法涉訴事件處理轉向為政府經濟和社會管理創新提供多方面、多角度的法律服務。法律顧問應當協助政府依法行政,對政府行政工作提供法律咨詢及專項法律論證;對政府重大項目包括工業、商貿、城建、科教等投資設計法律框架,起草相關法律文書,同時也可以參加政府的招商引資等大型項目工程的談判,并出具合同、協議等法律文件的文本。

4.調整政府律師聘用模式,有效促進政府法律顧問工作

以往一些政府聘用顧問律師通常是以“律師與政府的關系”或“律師在當地的知名度”作為選擇條件,沒有特別注重律師的個人素質及綜合能力水平。然而,律師的個人素質及綜合能力水平的高低,很大程度上決定了擔任政府法律顧問工作的成效。為了有效促進政府法律顧問工作,就有必要對律師的聘用模式予以一定的調整。

首先,提高政府法律顧問的入選門檻。明確聘用政府顧問律師,應當根據律師的個人素質、專業水平、執業年限、社會閱歷等情況予以確定。應當適應依法行政的要求,規定應聘律師必須懂政治、懂經濟;必須具備一定的執業年限或某一專業特長;必須具有擔任政府部門或公司企業法律顧問的工作經驗。

其次,加強選聘程序的規范化。對于符合應聘條件的律師,政府可以根據法律顧問名額需求,組織應聘律師進行多層篩選,政府也可以會同當地司法部門,根據司法部門提供的律師資料、推薦名單,結合政府自身所了解的情況,直接選擇若干律師作為政府法律顧問候選人,經政府考核確定最終受聘律師。政府法律顧問每屆聘期應在聘任合同中約定,一般以三年為一個周期。

5.優化政府法律顧問律師的工作環境,保障顧問律師的權利和地位

要發揮律師在政府工作中的重要作用,首先就必須使其參與政府事務的權利和地位得以充分實現。然而,由于一些制度和觀念上的原因,律師在參與政府法律顧問工作中,其權利和地位往往得不到有效保障,一些簡單的權利,如知情權、調查取證權、勞動報酬權等等權利未得以充分保障。設立政府法律顧問律師保障制度,優化顧問律師的執業環境,保障顧問律師的權利和地位,成為當前政府開展法律顧問工作的重要任務之一。

6.建立政府顧問律師激勵考核機制

參與政府法律事務,推進政府依法行政是政府律師的職責所在。為了有效促進律師工作的積極性、保證工作的質量和效率,可建立政府法律顧問激勵考核機制,以最大限度的發揮政府顧問律師的工作積極性。政府可根據律師的工作情況,在每一年度末,對律師參與政府法律顧問工作的服務態度、工作效率、專業水平及職業道德等情況作出綜合評價。評選出年度“優秀政府顧問律師”、“盡職政府顧問律師”及“不合格政府顧問律師”。其次,政府根據評價結果,對評選為年度“優秀政府顧問律師”、“盡職政府顧問律師”在通報表彰的同時,也可給予一定的獎勵。對于考核不合格律師,應當解除聘用。

7.建立政府法律顧問經費制度

在現階段,政府財政中通常沒有設立法律顧問開支的專項經費,政府法律顧問經費得不到有效落實,大部分律師在從事政府法律顧問工作中,其工作收入得不到有效保障,嚴重影響了政府法律顧問工作的健康發展。建立政府法律顧問經費,是保障政府法律顧問工作順利開展的重要條件之一。根據政府財政收入狀況及當地經濟生活水平,每年確定一定數額的法律顧問經費,專項用于政府法律顧問工作的開展。同時,還必須明確政府律師顧問費用的標準,規范政府律師的聘用形式。政府聘請顧問律師,必須與律師簽訂“顧問合同”,明確其勞動報酬、工作補貼及其福利待遇,其所需費用直接從政府法律顧問經費中支出。

 

依法行政作為現代政府管理模式的一場持久而深刻的革命,不僅是當代世界各國所普遍遵循的一項基本準則,也是人類從愚昧走向文明、從專制走向民主、從人治走向法治的一種規律性總結。律師參與政府法律顧問工作,為政府提供各項法律服務,可以有效的提高政府管理行為的法律水準,增強政府領導的法律意識,促進政府依法行政。

 

(作者:黃偉旗,廣西中名律師事務所主任、市法學會副會長;黃成春,百色市委黨教教師、中名律師事務所律師)

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